Donnerstag, 25. Mai 2017

Unflätiger Kommentar

Juristen sind gemeinhin für ihren sachlich-nüchternen, oft technischen Ausdrucksstil bekannt. Ausnahmen bestätigen auch hier die Regel. Man denke etwa an die Kolumnen von Thomas Fischer. Aber auch manch Fachliteratur lässt mit einem etwas gröberen Stil aufhorchen. So findet sich im Grundgesetz-Kommentar v. Mangoldt/Klein/Starck bei Art. 142 Rn. 13 folgender Satz:
Im Ergebnis dürfte daher der Spielraum für einen „überscheißenden“ landesverfassungsrechtlichen Grundrechtsschutz eher gering sein.
Immerhin steht das schlimme Wort in Anführungszeichen.

Sonntag, 23. April 2017

Wo steht eigentlich die doppelte Staatsbürgerschaft?

Spätestens seit dem türkischen Verfassungsreferendum ist die Diskussion über die doppelte Staatsbürgerschaft neu entbrannt – Zeit zu fragen: Wo steht eigentlich die doppelte Staatsbürgerschaft? Dabei müssen drei Fälle unterschieden werden, die zur Mehrstaatigkeit führen können.
Staatsangehörigkeitsausweis
(Quelle: Bundesdruckerei)

1. Kinder aus gemischt-nationalen Elternbeziehungen

Im deutschen Staatsangehörigkeitsrecht gilt grundsätzlich das Abstammungsprinzip (ius sanguinis), wonach es für den Erwerb der Staatsangehörigkeit durch Geburt auf die Staatsangehörigkeit der Eltern ankommt. Dabei reicht es nach § 4 Abs. 1 StAG aus, wenn ein Elternteil die deutsche Staatsangehörigkeit besitzt. In der Folge ist es möglich, dass ein Kind über einen Elternteil die deutsche und über den anderen Elternteil eine andere Staatsangehörigkeit erhält und damit von Geburt an über eine doppelte Staatsbürgerschaft verfügt. Hat ein Kind z.B. eine deutsche Mutter und einen türkischen Vater, erhält es die deutsche und die türkische Staatsangehörigkeit.

2. In Deutschland geborene Kinder ausländischer Eltern

Zum 1.1.2000 wurde teilweise das Geburtsortsprinzip (ius soli) in das StAG eingeführt. Nach § 4 Abs. 3 StAG erwerben nun Kinder ausländischer Eltern durch Geburt die deutsche Staatsangehörigkeit, wenn sie in Deutschland geboren werden und zu diesem Zeitpunkt mindestens ein Elternteil sich seit acht Jahren rechtmäßig in Deutschland aufhält und ein unbefristetes Aufenthaltsrecht besitzt. Unter den Voraussetzungen dieser Vorschrift erhalten demnach Kinder türkischer Eltern von Geburt an die deutsche Staatsangehörigkeit – und über ihre Eltern die türkische Staatsangehörigkeit. (Zudem konnte sich, wer am 1.1.2000 noch nicht zehn Jahre alt war, gemäß § 40b StAG bis Ende 2000 einbürgern lassen, wenn bei seiner Geburt diese Voraussetzungen vorlagen.) 

Dieser ius-soli-Erwerb ist der politisch umstrittene Fall der doppelten Staatsbürgerschaft. Bei seiner Einführung wurde er mit einem sog. Optionsmodell verknüpft. Jemand, der nach § 4 Abs. 3 bzw. § 40b StAG die deutsche Staatsangehörigkeit erworben hatte, musste sich gemäß § 29 StAG a.F. zwischen seinem 18. und 23. Geburtstag für eine der beiden Staatsangehörigkeiten entscheiden (es sei denn, es lag ein Grund vor, aufgrund dessen bei einer Einbürgerung die Mehrstaatigkeit hingenommen wird [dazu sogleich bei 3.]). 2014 wurde diese Optionspflicht weitgehend abgeschafft. Sie besteht nach § 29 Abs. 1 und 1a StAG n.F. nicht mehr für Personen, die bis zur ihrem 21. Geburtstag acht Jahre in Deutschland gelebt, sechs Jahre in Deutschland die Schule besucht oder in Deutschland einen Schulabschluss erworben oder eine Berufsausbildung abgeschlossen haben (und unabhängig davon nicht für Bürger eines anderen EU-Mitgliedstaats und Schweizer). Danach dürfen nun in Deutschland geborene und hier aufwachsende Kinder türkischer Eltern ihre deutsche Staatsangehörigkeit behalten.

3. Einbürgerung ohne Verlust der bisherigen Staatsangehörigkeit

Schließlich gibt es die Möglichkeit, bei Einbürgerung die doppelte Staatsbürgerschaft zu erhalten. Grundsätzlich ist die Einbürgerung eines Ausländers nur möglich, wenn er seine bisherige Staatsangehörigkeit aufgibt oder verliert (§ 10 Abs. 1 S. 1 Nr. 4 StAG). Von diesem Erfordernis macht aber § 12 StAG zwei Ausnahmen. Danach ist die doppelte Staatsbürgerschaft zum einen möglich, wenn die Aufgabe der bisherigen Staatsangehörigkeit nicht oder nur unter besonders schwierigen Bedingungen möglich ist, insbesondere wenn der andere Staat ein Ausscheiden aus der Staatsangehörigkeit nicht vorsieht oder regelmäßig nicht erlaubt oder dem Eingebürgerten erhebliche Nachteile drohen (§ 12 Abs. 1 StAG). Länder, die ihre Bürger nicht aus der Staatsangehörigkeit entlassen, sind etwa Afghanistan, Iran, Libanon, Marokko und Tunesien. Zum anderen dürfen Bürger anderer EU-Staaten sowie Schweizer pauschal ihre Staatsangehörigkeit behalten (§ 12 Abs. 2 StAG). Von den Türken, die sich in Deutschland einbürgern lassen, dürfen jedes Jahr etwa 17% ihre türkische Staatsangehörigkeit behalten, weil der Verlust ihnen nicht zumutbar ist.

Es bleibt also festzuhalten, dass es mehrere Gründe gibt, warum etwa 4,3 Millionen Menschen in Deutschland neben der deutschen eine weitere Staatsangehörigkeit besitzen. Dies muss bei der Diskussion über eine mögliche Abschaffung der doppelten Staatsbürgerschaft berücksichtigt werden.

Mittwoch, 25. Januar 2017

Europarecht, Prärogative und Devolution: Der UK Supreme Court entscheidet über den Brexit


Dieser Beitrag erschien zuerst gestern auf dem Verfassungsblog.

Dieses Ergebnis war zu erwarten: Die britische Regierung, so der Oberste Gerichtshof des Vereinigten Königreichs heute, darf den Austritt aus der EU nur erklären, wenn das Parlament sie zuvor in einem Gesetz dazu ermächtigt hat. Auch das Stimmenverhältnis von 8:3 kann nicht gänzlich überraschen. Zwar konnte man spekulieren, ob nicht angesichts der regelrecht hetzerischen Kampagnen, die manche Medien nach der erstinstanzlichen Entscheidung des High Court gefahren waren, die Richter des Supreme Courts ein Zeichen der judikativen Geschlossenheit zeigen würden, aber schließlich hatte es sich doch abgezeichnet, dass es Abweichler geben würde. Dass nun drei abweichende Meinungen geschrieben wurden, ist jedenfalls insofern zu begrüßen, als es zeigt, dass sich der Supreme Court bewusst gewesen sein muss, wie problematisch und kontrovers dieser Fall ist und dass eine Entscheidung deshalb nicht so einfach und eindeutig zu fällen sein kann, wie es der High Court suggeriert hatte.

Was kann dem Urteil nun entnommen werden? Auch ohne die fast 100 Seiten komplett zu lesen, lassen sich zumindest die Antworten auf die beiden Kernfragen, ob der EU-Austritt von der Regierung ohne parlamentarische Autorisierung erklärt werden darf und ob die Regionalparlamente vor Erklärung des Austritts gehört werden müssen, beleuchten. Die weitere Bedeutung der Entscheidung für das britische Verfassungsrecht wird sich erst nach eingehender Analyse und gänzlich wohl erst im Laufe der Zeit zeigen.

Kein Austritt ohne Parlamentsgesetz

Der britischen Regierung stehen gewissermaßen als Überbleibsel des alten monarchischen Systems einige Exekutivkompetenzen zu, die sie ohne parlamentarische Autorisierung ausüben kann. Teil dieser königlichen Prärogative (royal prerogative) sind grundsätzlich auch die Außenbeziehungen des Vereinigten Königreichs. Das beinhaltet die Kompetenz, internationale Verträge ohne gesetzliche Ermächtigung abzuschließen und zu kündigen. Wichtig ist, dass durch die Ausübung der Prärogative das britische Recht nicht geändert werden darf. Das ist aber bei internationalen Verträgen an sich nicht der Fall, da diese nur auf internationaler, nicht auf nationaler Ebene wirken. Für letzteres bedarf es vielmehr erst eines innerstaatlichen Anwendungsbefehls. Was die Regierung in Ausübung ihrer Prärogative auf der internationalen Ebene anstellt, ist davon an sich unabhängig.

Diese Aussage gilt nun im Fall des EU-Rechts nicht. Das kann man wohl als die wichtigste Entscheidung der Gerichtsmehrheit ansehen. Konnte man auch das Urteil des High Court so lesen, dass es einen besonderen Status des Europarechts anerkannte, so wird der Supreme Court nun ganz explizit. Der European Communities Act von 1972 inkorporiert nicht einfach internationales Recht, das die Regierung durch Vertragsschluss ins Leben gerufen hat, sondern er führt einen dynamischen Prozess ein, wonach neues, von den EU-Institutionen gesetztes Recht ohne erneute Inkorporation durch staatliches Gesetz Teil der britischen Rechtsordnung wird. Damit hat der European Communities Act, so die Mehrheit des Gerichts, eine neue Rechtsquelle geschaffen (ohne aber die oberste Rule of Recognition zu ändern) und ist gleichzeitig das „Leitungsrohr“, durch welches das aus der EU-Rechtsquelle entstehende Recht automatisch Teil der britischen Rechtsordnung wird.

Endet die britische Mitgliedschaft in der EU, so versiegt diese Rechtsquelle. Das darf durch eine Ausübung der königlichen Prärogative nicht erreicht werden. Insofern besteht ein entscheidender Unterschied zwischen einer Änderung des EU-Rechts durch Vertragsänderung (wozu die Regierung ohne gesetzliche Ermächtigung berechtigt ist) und der Änderung, die sich aus dem EU-Austritt ergibt. Ein solch fundamentaler Schritt kann nicht von der Regierung alleine getätigt werden. Hätte der Gesetzgeber des European Communities Act das gewollt, dass also die Regierung die Kompetenz behält, aus der EU auszutreten, so hätte es im Gesetz explizit festgehalten werden müssen. Das hat der Gesetzgeber nicht getan und er hat es auch im Referendum Act von 2015 nicht getan, sondern dort die Folgen der Volksabstimmung vielmehr offen gelassen.

Lord Reed widerspricht dieser Analyse der Gerichtsmehrheit in seiner beachtlichen abweichenden Meinung. Aus seiner Sicht stellt der European Communities Act die Geltung des EU-Rechts in Großbritannien unter die Bedingung fortbestehender Mitgliedschaft. Da das Gesetz nichts zur Prärogative der Regierung sagt, bleibt ihre Kompetenz, den Austritt aus der EU zu erklären, unberührt. An dieser diametral anderen Beurteilung derselben rechtlichen Vorgänge lässt sich das grundlegende Problem des Brexit-Falls erkennen: Die Frage der Kompetenz für den Austritt hängt von grundlegenden Fragen des britischen Verfassungsrechts ab, insbesondere vom Verhältnis der britischen Rechtsordnung zum Europarecht. Dieses Verhältnis ist aber nicht geklärt. Deshalb kann man die Entscheidung des Brexit-Falls nicht daraus ableiten, sondern durch die Entscheidung des Brexit-Falls wird das Verhältnis von britischem Recht und EU-Recht erst geklärt. Dass das Gericht das nicht offenlegt, ist nachvollziehbar. Was bleibt, ist die Ironie, dass in einer Entscheidung über den Austritt aus der Union die besondere Stellung des Unionsrechts festgestellt wird.

Austritt ohne Beteiligung der Regionalparlamente

Einstimmig ist die Entscheidung ausgefallen, soweit sie die sich aus der Devolution ergebenden Fragen betrifft. Dadurch dass ohnehin ein Gesetz des britischen Parlaments erforderlich ist, haben diese Fragen teilweise ihre Relevanz verloren. Relativ ausführlich widmet sich das Gericht nur der sog. Sewel Convention, einer Verfassungskonvention, die besagt, dass das britische Parlament die Kompetenzen der Regionalparlamente normalerweise nicht ohne deren Zustimmung ändert. Der EU-Austritt wird die Kompetenzen ändern, da die Regionalparlamente, die bisher keine europarechtsidrigen Gesetze erlassen durften, von dieser Beschränkung befreit werden. Aber die Sewel Convention ist nur eine Konvention, sie ist nur politisch, nicht rechtlich von Bedeutung, woran sich auch durch die Aufnahme in den Scotland Act nichts geändert hat, da sie dadurch nur anerkannt, nicht rechtlich vorgeschrieben werden sollte. Die Gerichte sind also, so der Supreme Court, weder berechtigt, die Sewel Convention zu überprüfen noch auch nur sie zu interpretieren. Es besteht somit keine rechtliche Verpflichtung, vor dem Austritt aus der EU die Zustimmung der Regionalparlamente einzuholen.

Der Austritt kann nun kommen

Die britische Regierung muss jetzt dafür Sorge tragen, dass im Parlament ein Gesetz erlassen wird, durch das sie ermächtigt wird, den Austritt aus der EU gemäß Art. 50 EUV zu erklären. Die Erklärungen, die die beiden Häuser des Parlaments im Dezember beschlossen haben, reichen hingegen als Ermächtigung nicht aus. War in der Verhandlung vor dem Supreme Court noch darüber diskutiert worden, wie es denn sein könne, dass das Gericht dem Parlament gleichsam vorschreibe, ein Gesetz zu erlassen, so findet sich im Urteil dazu nichts mehr. Die Situation ist indes ohnehin eine ganz offensichtliche: Denn eine Änderung der Rechtsordnung kann nur durch ein rechtswirksames Gesetz, nicht durch einen bloßen Parlamentsbeschluss bewirkt werden, genauso wie die Regierung zu grundrechtsinvasiven Maßnahmen nur durch Gesetz ermächtigt werden kann.

Das Gesetz wird zweifelsohne kommen, das Parlament wird sich dem Brexit nicht grundsätzlich in den Weg stellen. Auch der Zeitplan der Regierung, wonach der Austritt bis Ende März erklärt sein soll, kann eingehalten werden. Im Grunde kann das Gesetz aus einem Satz bestehen. Freilich könnte das Parlament auch genauere Vorgaben machen, zu erwarten ist das aber nicht. Sehr zu wünschen wäre allerdings, dass nun, da der Brexit-Plan der Regierung konkretere Züge annimmt (inzwischen sind wir beim „Clean Brexit“ gelandet), das Parlament auch die Chance bekommt, über die Umsetzung des Brexits zu diskutieren.