Freitag, 17. August 2012

Plenarentscheidung zum Luftsicherheitsgesetz

Bereits am 3. Juli 2012 hat das Plenum des Bundesverfassungsgerichts über drei Vorlagefragen des Zweiten Senates bzgl. der abstrakten Normenkontrolle der § 13, § 14 I, II und IV sowie § 15 LuftSiG seitens der bayerischen und hessischen Landesregierungen entschieden. Der Zweite Senat ließ anfragen, ob der Erste Senat an seinen in der Entscheidung zur Nichtigerklärung des § 14 III LuftSiG festhalte, wonach:
1. die Gesetzgebungszuständigkeit für § 13, § 14 Abs. 1, 2 und 4 und § 15 des Luftsicherheitsgesetzes (LuftSiG) in der Fassung des Artikels 1 des Gesetzes zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben vom 11. Januar 2005 (BGBl I S. 78) sich nicht auf Art. 73 Nr. 1 oder Art. 73 Nr. 6 GG, sondern allein auf Art. 35 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 GG stützen lässt (BVerfGE 115, 118 <140 f.>),

2. Art. 35 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 GG einen Einsatz der Streitkräfte mit spezifisch militärischen Waffen nicht zulässt (BVerfGE 115, 118 <146 ff., 150 f.>), und
3. § 13 Abs. 3 Satz 2 und 3 LuftSiG mit Art. 35 Abs. 3 Satz 1 GG unvereinbar sind, soweit sie eine Eilkompetenz des Bundesministers der Verteidigung auch für die Fälle des Art. 35 Abs. 3 GG vorsehen (BVerfGE 115, 118 <149 f.>).
Das Plenum war zur Entscheidung über die Vorlagefragen berufen. Das ist es gem. einem ungeschriebenen Tatbestandsmerkmal in § 16 BVerfGG dann der Fall, wenn die Rechtsauffassung, von der abgewichen werden soll, für die Entscheidung des anderen Senats tragend war. Das BVerfG fasst in seinem Beschluss die dem Merkmal „tragend“ zugrundeliegende abgewandelte conditio-sine-qua-non-Formel noch einmal zusammen:
Tragend sind jedenfalls diejenigen Rechtsauffassungen, die nicht hinweggedacht werden können, ohne dass das konkrete Entscheidungsergebnis nach dem in der Entscheidung zum Ausdruck gekommenen Gedankengang entfiele. Der Urteilsausspruch des Ersten Senats zu § 14 Abs. 3 LuftSiG lautete, dass die Bestimmung mit Art. 2 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit Art. 87a Abs. 2 und Art. 35 Abs. 2 und 3 sowie in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG unvereinbar und nichtig sei. Dieses im Urteilstenor ausgesprochene Entscheidungsergebnis hätte nicht dieselbe Gestalt, wenn der Erste Senat sich nicht über seine Auslegung des Art. 1 Abs. 1 GG hinaus auch auf Auslegungen des Art. 35 GG gestützt hätte, auf die sich die vorliegende Anfrage bezieht.
Und erklärt hierzu gleich eine Ausnahme:
Wird das Kriterium, dem zufolge tragend diejenigen Rechtsauffassungen sind, die nicht hinweggedacht werden können, ohne dass das konkrete Entscheidungsergebnis nach dem in der Entscheidung zum Ausdruck gekommenen Gedankengang entfiele, als nicht nur notwendiges, sondern hinreichendes, abschließend definierendes verstanden, so ist allerdings in Fällen, in denen das konkrete Entscheidungsergebnis auf mehrere voneinander unabhängige und jeweils selbständig tragfähige Rechtsauffassungen gestützt ist, keine dieser Rechtsauffassungen, für sich betrachtet, tragend. Ob und inwieweit ein solches Verständnis dem mit § 16 BVerfGG verfolgten Anliegen der Rechtsklarheit und den besonderen Erfordernissen der Kooperation zwischen den beiden Senaten des Bundesverfassungsgerichts im Allgemeinen gerecht wird, bedarf hier keiner abschließenden Klärung.
Zumindest aber, wenn der Zweite Senat gerne in allen Punkte vom Ersten Senat abweichen würde, kann die Tragfähigkeit der einzelnen Rechtsauffassungen aufgrund einer isolierten Betrachtung nicht einfach verneint werden.

Zur ersten Vorlagefrage:
Das Plenum führt hierzu aus, dass die vom Ersten Senat vertretene Auffassung, die Gesetzgebungszuständigkeit für § 13, § 14 I, II und IV und § 15 LuftSiG ergebe sich allein aus Art. 35 II 2 und III GG, so nicht haltbar sei. Vielmehr sei sie als Annexkompetenz aus Art. 73 Nr. 6 GG in der bis zum Inkrafttreten des Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes vom 28. August 2006 geltenden Fassung, der dem Bund die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz für den Luftverkehr zuweist, zu verstehen.
Art. 35 Abs. 2 und 3 GG bieten für Bundesrecht, das den Einsatz der Streitkräfte im Katastrophennotstand regelt, keine ausdrückliche Kompetenzgrundlage. Ihrem Wortlaut nach regeln diese Bestimmungen, soweit sie den Einsatz der Streitkräfte betreffen, materielle und prozedurale Voraussetzungen für einen solchen Einsatz. Ungeschriebene Gesetzgebungsbefugnisse des Bundes in Sachnormen außerhalb des VII. Abschnitts des Grundgesetzes (Art. 70 ff.) aufzusuchen, liegt auch in systematischer Hinsicht und nach dem Schutzzweck der föderalen Zuständigkeitsordnung, die grundsätzlich nicht durch die Normen des materiellen Verfassungsrechts, sondern durch gesonderte, strikt auszulegende und in ihrer Reichweite von materiellrechtlichen Vorgaben unabhängige Kompetenzvorschriften bestimmt ist, nicht nahe. Gegen eine solche Kompetenzzuschreibung spricht zudem, dass sich aus ihr nur schwer Klarheit über die Rechtsnatur der zugeschriebenen Kompetenz - ausschließlich oder konkurrierend - gewinnen lässt.
Zur zweiten Vorlagefrage:
Da Art. 87a IV GG dem Einsatz der Streitkräfte im Inneren strikte Begrenzungen auferlegt und die fraglichen Bestimmungen des LuftSiG als unmittelbare Eingriffsnormen zu verstehen sind, befand der Erste Senat im damaligen Urteil zum LuftSiG, dass der Einsatz militärischer Waffen unzulässig sei. Das Plenum hält an dieser Auffassung nicht fest.

Mit welchen Mitteln genau der Polizei Hilfe und Unterstützung gem. Art 35 GG gewährt, sei nämlich dort nicht festgelegt. Vielmehr sollte man sich darum auseinandersetzen, wann überhaupt der Einsatz gerechtfertigt ist und nicht, was genau die Bundeswehr tun darf, sobald er es ist.
Daher sprechen nach Auffassung des Plenums die besseren Gründe für eine Auslegung, die unter den engen Voraussetzungen, unter denen ein Einsatz der Streitkräfte nach Art. 35 GG überhaupt in Betracht kommt, die Verwendung ihrer spezifischen Mittel nicht generell ausschließt.
Diese Auffassung kann man nun gut heißen oder auch nicht, vertretbar ist sie allemal und sie reiht sich sehr viel besser in die allgemeine Eingriffs-Rechtsprechung („grundsätzlich ja, aber nur unter sehr strikten Voraussetzungen“) des BVerfG ein. Denn einerseits ist die Einschätzung und Subsumierung unter solche Prinzipien Ausdruck eines sehr weit verstandenen Gewaltenteilungsbegriffes, andererseits lässt doch die politische Praxis oftmals den Schluss zu, dass bei „Ja, aber“-Entscheidungen des Gerichts insbesondere von der law-and-order-Fraktion innerhalb von Regierungen und Parlamenten nur das „Ja“, nicht jedoch das „aber“ gehört wird. Zumindest wird aber die zu weite Vorfeldverlagerung des Streitkräfteeinsatzes ausgeschlossen:
Der Unglücksfall muss, wie im Wortlaut des Art. 35 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 Satz 1 deutlich zum Ausdruck kommt, bereits vorliegen, damit zu seiner Bekämpfung oder zur Bekämpfung seiner Schadensfolgen Streitkräfte eingesetzt werden dürfen. Das bedeutet nicht, dass auch Schäden notwendigerweise bereits eingetreten sein müssen. Von einem Unglücksfall kann auch dann gesprochen werden, wenn zwar die zu erwartenden Schäden noch nicht eingetreten sind, der Unglücksverlauf aber bereits begonnen hat und der Eintritt katastrophaler Schäden unmittelbar droht. Ist die Katastrophe bereits in Gang gesetzt und kann sie nur noch durch den Einsatz der Streitkräfte unterbrochen werden, muss nicht abgewartet werden, bis der Schaden sich realisiert hat. Der Schadenseintritt muss jedoch unmittelbar bevorstehen. Dies ist der Fall, wenn der katastrophale Schaden, sofern ihm nicht rechtzeitig entgegengewirkt wird, mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit in Kürze eintreten wird. Ein ins Vorfeld des Katastrophengeschehens verlagerter Einsatz der Streitkräfte ist unzulässig.
Insgesamt soll also gelten:
Eine umfassende Gefahrenabwehr für den Luftraum mittels der Streitkräfte kann auf Art. 35 Abs. 2 und 3 GG nicht gestützt werden. Insbesondere berechtigt nicht jeder Luftzwischenfall, zu dessen Bewältigung eine technische Unterstützung nicht ausreicht, automatisch zum Einsatz der Streitkräfte. De constitutione lata ist der Einsatz der Streitkräfte nur bei besonders gravierenden Luftzwischenfällen zulässig, die den qualifizierten Anforderungen des Art. 35 Abs. 2 und 3 GG genügen.
Zur dritten Vorlagefrage:
Hier bleibt es bei der Rechtsauffassung des Ersten Senates:
Der Einsatz der Streitkräfte nach Art. 35 Abs. 3 Satz 1 GG ist, auch in Eilfällen, allein aufgrund eines Beschlusses der Bundesregierung als Kollegialorgan zulässig.
Abweichende Auffassung von Richter Gaier
In Bezug auf den Beschluss zur zweiten Vorlagefrage trägt Richter Gaier die Plenarentscheidung nicht mit. Seiner abweichenden Meinung ist zuzustimmen (und interessant zu lesen ist die sehr ausführlich begründete Meinung außerdem!):
Auch und gerade seitdem nach der Notstandsgesetzgebung der Einsatz des Militärs im Inneren nicht mehr schlechthin unzulässig ist, bleibt strenge Restriktion geboten. Es ist sicherzustellen, dass die Streitkräfte niemals als innenpolitisches Machtinstrument eingesetzt werden. Abgesehen von dem extremen Ausnahmefall des Staatsnotstandes, in dem nur zur Bekämpfung organisierter und militärisch bewaffneter Aufständischer als letztes Mittel auch Kampfeinsätze der Streitkräfte im Inland zulässig sind (Art. 87a Abs. 4 GG), ist die Aufrechterhaltung der inneren Sicherheit Aufgabe allein der Polizei. Ihre Funktion ist die der Gefahrenabwehr und nur über hierfür geeignete und erforderliche Waffen darf die Polizei verfügen; hingegen sind Kampfeinsätze der Streitkräfte auf die Vernichtung des Gegners gerichtet, was spezifisch militärische Bewaffnung notwendig macht. Beide Aufgaben sind strikt zu trennen. Hiermit zieht unsere Verfassung aus historischen Erfahrungen die gebotenen Konsequenzen und macht den grundsätzlichen Ausschluss der Streitkräfte von bewaffneten Einsätzen im Inland zu einem fundamentalen Prinzip des Staatswesens. Mit anderen Worten: Die Trennung von Militär und Polizei gehört zum genetischen Code dieses Landes.
Beschluss des Plenums des Bundesverfassungsgerichts vom 3. Juli 2012, 2 PBvU 1/11 (Pressemitteilung). 

Kommentare:

  1. Welche Folge hat denn diese Plenarentscheidung für das Urteil des ersten Senats vom 15.02.2006 ("Abschussermächtigung im Luftsicherheitsgesetz nichtig")?

    Das Plenum stellt ja fest, dass das Urteil damals anders gelautet hätte, wenn die "tragenden Rechtsauffassungen" andere gewesen wären. Jetzt sind zwei dieser drei Rechtsauffassungen gekippt worden. Wird das 2006er-Urteil dadurch automatisch nichtig?

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  2. Das damalige Urteil ist formell und materiell in Rechtskraft erwachsen. Die entsprechenden Normen im LuftSiG bleiben also nichtig.

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